陕西省主体功能区规划(二)

第二章主体功能区划分

　　我省主体功能区划分方案，以县级行政区划为基本单元，结合我省实际，统筹考虑全省土地资源、水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危害程度、人口分布、经济发展水平、交通优势度和发展战略等十大类61项指标，运用多种评价方法，综合分析而得出。

　　第一节划分类型

　　我省主体功能区划，按开发方式，分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域[3]三类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级，分为国家级和省级。

　　主体功能区分类及其功能

　　重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度[4]和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

　　城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品[5]；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

　　重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行大规模高强度工业化城镇化开发的城市化地区。

　　限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，虽也适宜工业化城镇化开发，但从保障农产品安全以及区域永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。一类是重点生态功能区，即生态脆弱，生态系统[6]重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

　　禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城镇化开发，并点状分布于重点开发和限制开发区域之中的重点保护区域。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、国家级地质公园和世界文化遗产。省级层面禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要湿地、重要水源地以及其他由省人民政府根据需要确定的禁止开发区域[7]。

　　第二节重大关系

　　推进形成主体功能区，应着重处理好以下重大关系：

　　——开发与发展的关系。本规划的重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制或禁止开发，特指在这类区域限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制或禁止所有的开发行为。将一些区域划为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现可持续发展。

　　——主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。

　　——主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。此外，通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。

　　——主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，大多也是生态脆弱或生态重要的区域，不适宜大规模高强度工业化和城镇化开发。能源和矿产资源开发往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多的是“片”上的开发。一些能源和矿产资源富集的地区被划为限制开发区域，并不是要限制能源和矿产资源的开发，而是应该按照该区域的主体功能定位实行“面上保护、点上开发”。

　　——政府与市场的关系。促进主体功能区的形成，要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可持续发展。重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用，政府的作用主要是通过编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设。

　　——相对稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定应保持相对稳定，区域开发建设活动应符合主体功能要求。但随着经济社会发展和资源环境承载能力的变化，可以对区域的主体功能进行适当调整。

　　第三节划分结果

　　——国家层面重点开发区域。主要分布于关中地区（包括商洛市商州区、丹凤县）和榆林北部地区，包括36个县（市、区）以及汾渭平原农产品主产区中的部分地区，总面积33836平方公里，占全省国土面积的16.5%。扣除基本农田后面积25978平方公里，占全省的12.6%。

　　——省级层面重点开发区域。主要分布于延安、汉中和安康市，包括3个区块的4个县（区），总面积7634平方公里，占全省国土面积的3.7%。扣除基本农田后面积6662平方公里，占全省的3.2%。

　　——限制开发区域（农产品主产区）。主要分布于渭河平原、渭北台塬和商洛北部，共计24个县（区），总面积31269平方公里，占全省国土面积的15.2%。

　　——国家层面限制开发区域（重点生态功能区）。主要分布于陕北黄土高原丘陵沟壑区和陕南秦巴山区，共计33个县，总面积81202平方公里，占全省国土面积的39.4%。

　　——省级层面限制开发区域（重点生态功能区）。主要分布于延安沿黄地区、子午岭地区、黄龙山区、商洛南部地区，包括10个县以及重点开发区域中部分生态功能重要的区块，总面积51859平方公里，占全省国土面积的25.2%。

　　——禁止开发区域。呈点状分布于重点开发和限制开发区域之中，共407处各级各类禁止开发区域，扣除部分相互重叠的区域后总面积22949平方公里（不含省上公布的55个重要湿地面积），占全省国土面积的11.1%。

　　第三章总体要求和规划目标

　　今后一个时期，是我省工业化和城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整优化的关键时期，我们必须立足国土空间的自然状况，针对发展中存在的突出问题，科学谋划国土空间开发格局，合理安排生产、生活和生态空间，实现协调有序开发和可持续发展。

　　第一节指导思想

　　推进形成主体功能区，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七大、十八大精神，科学划分主体功能区，引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，人口、经济与资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的空间开发新格局，构建高效、协调、可持续的美好家园。

　　——遵循自然适宜性开发的理念。我省地形地貌复杂，生态类型多样，资源禀赋迥异，发展条件差异较大，特别是陕南秦巴山地生物多样性功能区和陕北黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区生态脆弱、功能重要，不适宜大规模高强度工业化城镇化开发。否则将对生态系统造成破坏，对生态产品供给能力造成损害，进而导致自然灾害频发多发。因此，必须尊重自然，顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同开发内容。

　　——区分主体功能的理念。一定的国土空间具有多种功能，但必须有一种主体功能。从提供产品角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。如果次要功能发挥过度，就会损害主体功能产品的生产能力。因此，必须依据资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，区分不同国土空间的主体功能，确定开发的主体内容和主要任务。

　　——优化空间结构的理念。空间结构是经济结构和社会结构的空间载体，是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映。要明确在资源环境承载力较好、区位条件较优的地区，加大开发力度，提高开发效率，集聚更多的人口和产业。反之，则要控制经济活动，适度迁移人口，更多的承载生态保护功能，从而实现空间结构上的优化和空间利用效率的提高。

　　——控制开发强度的理念。我省不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。平原及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但这类国土空间更加适宜发展农业，为保障农产品供给安全，不能过度占用耕地推进工业化城镇化。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，在一定程度上满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。

　　——提供生态产品的理念。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素也具有产品的性质，提供生态产品也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强提供生态产品的能力作为国土空间开发的重要任务。

　　——树立公共服务均等化的理念。各地区间经济发展水平的差异是客观存在的，但必须通过实施有效的区域政策和财政补偿机制，缩小地区之间公共服务的差距，使禁止开发区域和限制开发区域人口享受到与重点开发区域大致均等的公共服务，促进社会和谐发展。

　　第二节开发原则

　　各类主体功能区都要推动科学发展，但不同主体功能区在推动科学发展中的主体内容和主要任务不同。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，农业地区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，生态地区则要把增强提供生态产品能力作为首要任务。

　　——坚持人与自然和谐。按照建设环境友好型社会的要求，以保护自然生态为前提，以人的全面发展为目标，划定生态红线并制定相应的环境标准和环境政策，在符合资源承载能力和环境容量的前提下有度有序开发，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。

　　——坚持优化空间结构。按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求调整空间结构，合理配置生活、生态和生产空间，保证生活空间，扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，严格保护耕地尤其是基本农田，适当控制工矿建设空间和各类开发区面积，将国土空间开发方式从外延扩张向结构调整优化转变。

　　——坚持集约集聚开发。按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土开发的重要任务，引导人口相对集中分布，经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。重点开发区域要把城镇群作为推进城镇化和工业化的主体形态，其他区域则要依托现有城镇，集中布局、据点式开发[8]，建设好县城和重点镇，促进人口和经济集约集聚发展。

　　——坚持统筹协调发展。把符合资源环境承载能力作为开发活动的重要前提，按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发，统筹考虑城乡、区域之间的均衡发展，合理布局各类生产要素和公共服务。

　　第三节主要目标

　　根据党的十七大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，我省推进形成主体功能区的主要目标是：

　　——空间开发格局清晰。以“一核四极两轴”为主体的城市化格局基本形成，全省主要城市化地区集中60%以上人口和70%以上经济总量；以“五区十八基地”为主体的农业战略格局基本形成，农产品供应体系进一步完善；以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到有效保障。

　　——空间结构得到优化。全省国土空间的开发强度控制在4.56%，建设用地总规模控制在9390平方公里。其中城市空间控制在2320平方公里以内，农村居民点占地减少到5034平方公里，耕地保有量不低于38913平方公里（5837万亩），基本农田不低于35227平方公里（5284万亩）。绿色生态空间扩大，林地面积达到1242万公顷，湿地面积有所增加。

　　——空间利用效率提高。经济布局更趋集中均衡，产业集聚布局，人口集中居住，城镇密集分布，城市空间单位面积创造的生产总值大幅度提高，提高土地集约节约利用水平。粮食和经济作物的单产水平提高10%以上。单位绿色生态空间林木蓄积量、产草量和涵养的水量明显增加。

　　——城乡区域协调发展。农村人口向城市有序转移，所腾出的闲置生活空间得到复垦还耕还林还草还湿，农业经营的规模化水平、农业劳动生产率和农民人均收入大幅提高，城市化地区反哺农业地区的能力增强，城乡差距逐步缩小。人口更多地生活在更适宜人居的地方，农产品主产区和重点生态功能区的人口向城市化地区逐步转移，城市化地区在集聚经济的同时集聚相应规模的人口，城乡区域间公共服务和生活条件的差距缩小。

　　——可持续发展能力增强。生态系统稳定性明显增强，生态环境质量显著改善。荒漠化、草原退化和湿地退化等得到有效遏制，退耕还林（草）面积增加。资源开发对环境的影响明显降低，主要污染物排放得到有效控制，渭河等主要流域水质明显改善。秦巴山区生物多样性得到切实保护，水源涵养功能进一步强化。自然灾害防御水平进一步提升。应对气候变化能力明显增强。到2020年，力争全省森林覆盖率提高到45%左右，森林蓄积总量达到4.77亿立方米，主要河湖水功能区水质达标率达到82%以上。

　　表1国土空间开发的规划指标

　　指标2010年2020年

　　开发强度（%）4.114.56

　　建设用地总规模（平方公里）84639390

　　城市空间（平方公里）16702320

　　农村居民点（平方公里）51655034

　　耕地保有量（平方公里）3990738913

　　基本农田（平方公里）3522735227

　　城市空间人口密度（人/平方公里）774710000

　　林地保有量（万公顷）12281242

　　森林蓄积量（亿立方米）4.244.77

　　森林覆盖率（%）41.445

　　注：表中用地数据依据《陕西省土地利用总体规划（2006-2020年）》，林业数据依据《陕西省林地保护利用规划（2010-2020年）》。

　　第四节战略格局

　　从建设富裕和谐生态陕西和国土空间永续发展的战略需要出发，遵循不同国土空间的自然属性，着力构建我省三大空间战略格局。

　　——构建以“一核四极两轴”为主体的城市化战略格局。一核，即西安国际化大都市，以西咸新区、经济开发区、高技术产业园区等建设为着力点，提升西安、咸阳主城区综合服务功能，打造历史底蕴与现代气息交相辉映的人文历史古都，形成千万人口的国际化大都市；四极，即宝鸡、榆林、汉中、渭南4个城市，扩大城市规模，完善城市基础设施，增强集聚辐射功能，形成百万人口的省际区域性中心城市；两轴，即以陇海铁路和连霍高速公路为东西向主轴，以西包—西康铁路和包茂高速公路为南北向主轴，形成“十”字形城镇群主骨架（见附图3）。

　　——构建以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。两屏，即黄土高原生态屏障和秦巴山地生态屏障；三带，即长城沿线防风固沙林带、渭河沿岸生态带和汉丹江两岸生态安全带。构建以“两屏三带”为主骨架，以其它重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。黄土高原生态屏障要重点加强水土流失防治和植被保护与修复；秦巴山地生态屏障要重点维护森林生态系统和生物物种多样性，加强水源涵养。长城沿线防风固沙林带要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙；渭河沿岸生态带要重点开展渭河全线综合整治，营建生态林带，打造“八百里秦川”绿色生态走廊；汉丹江两岸生态安全带要重点开展水土流失治理、污染防治和沿江绿化，打造南水北调中线水源区绿色生态走廊（见附图4）。

　　——构建以“五区十八基地”为主体的农业战略格局。着力提高农业综合生产能力，发展农业生产，保障农产品供给。关中平原重点建设以优质强筋、中筋为主的优质专用小麦生产基地，以籽粒与青贮兼用型为主的优质专用玉米生产基地，以精细菜为主的设施蔬菜生产基地。渭北台塬重点建设以苹果为主的优质果品产业基地，以豆类、玉米为主的杂粮生产基地，以牛、羊为主的奶畜产品产业基地，以家庭规模养殖为主体的生猪产业基地。汉中盆地重点建设优质水稻生产基地，“双低”油菜产业基地，瘦肉型猪为主的畜产品产业基地。陕北高原重点建设以红枣、马铃薯、豆类为主的优质杂粮干果生产基地，春玉米生产基地，优质牧草生产基地，大漠蔬菜生产基地，绒山羊产业基地。秦巴山地重点建设以天麻、杜仲、丹参、黄芩等为主的中药材产业基地，以核桃、板栗、魔芋、食用菌、蚕桑等为主的林特产品产业基地，以及优质茶叶产业基地（见附图5）。