陕西省主体功能区规划(一)

美丽富饶的三秦大地是我们赖以生存和发展的家园。改革开放30多年尤其是实施西部大开发战略以来，全省工业化、城镇化快速推进，未来一段时期仍将持续高速发展，国土开发空间格局正在经历着深刻变化。为了使我们的家园天更蓝、地更绿、水更清，为了给子孙后代留下更加宜人的生存发展环境，必须加快推进形成主体功能区，科学高效利用国土空间。

推进形成主体功能区，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能定位，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间发展格局。

推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观，全面建设“经济强、科教强、文化强、百姓富、生态美”西部强省目标的战略举措，有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，促进基本公共服务均等化；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进发展方式根本性转变；有利于加快资源节约型、环境友好型社会建设，促进可持续发展。

《陕西省主体功能区规划》是全国主体功能区规划的重要组成部分，是我省推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土开发的战略性、基础性和约束性规划[1]。各地各部门必须切实组织实施，加强监测评估，建立奖惩机制，严格贯彻执行。

本规划根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《全国主体功能区规划》和陕西省人民政府《关于编制全省主体功能区规划的实施意见》（陕政发〔2007〕72号）编制，以县级行政区划为基本单元，范围涵盖全省所有国土空间。本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是更长远的，实施中将根据国家统一部署并结合我省实际适时调整修订。

第一章规划背景

构建美好家园，实现科学有序开发，首先要认识我省现有国土空间的基本状况、开发现状、存在问题和面临趋势。

第一节基本状况

——区位。陕西地处我国内陆中心腹地，纵跨黄河长江两大水系，是亚欧大陆桥亚洲段的中心和进入大西北的门户，与晋、蒙、宁、甘、川、渝、鄂、豫等八个省（市、自治区）接壤（见附图1），具有承东启西、连接南北的区位之便，总面积20.58万平方公里。

——地形。陕西地域狭长，地势南北高、中间低，从北到南依次为陕北高原、关中平原和秦巴山地（见附图2），分别占全省总面积的45%、19%和36%。秦岭山脉横贯东西，以北为黄河水系，主要河流有窟野河、无定河、延河、洛河、泾河、渭河等，以南属长江水系，主要河流有嘉陵江、汉江和丹江。

——气候。陕西纵贯三个气候带，南北气候差异较大。陕南属亚热带气候，关中及陕北大部属暖温带气候，陕北北部长城沿线属中温带气候。年降水量310—1274毫米，降水南多北少，陕南为湿润区，关中为半湿润区，陕北为半干旱区。

——植被。陕西植被类型丰富，森林、灌丛、草原、草甸等均有分布。森林主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙山、桥山等区域，草原主要分布在陕北榆林地区。全省森林覆盖率41.4%。

——人口。2010年末，全省常住人口3735万人，城镇化水平45.7%，人口密度181人/平方公里。其中，关中地区常住人口2342万人，占全省总人口的62.7%，人口密度422人/平方公里；陕北地区554万人，占14.8%，人口密度69.6人/平方公里；陕南地区839万人，占22.5%，人口密度120人/平方公里。

——经济。2010年，全省实现生产总值10123亿元，人均生产总值27133元，经济总量位居全国17位，其中，关中地区生产总值6353亿元，人均生产总值27126元；陕北地区2642亿元，人均47690元；陕南地区1123亿元，人均13385元。全省财政总收入1801亿元。三次产业结构比例为9.8∶53.8∶36.4，规模以上工业企业完成增加值4229亿元。

——矿产。我省地质成矿条件优越，矿产资源丰富，是我国矿产资源大省之一。2010年，全省己探明储量矿产93种，保有资源储量列全国前十位的有61种，在全国15种主要矿产中，我省盐矿居第一位，水泥用灰岩居第三位，煤炭、天然气、钼居第四位，石油居第六位，金矿居第十位。矿产资源潜在价值占全国矿产资源潜在价值的三分之一。关中地区以煤、建材矿产、地热、矿泉水为主；陕北地区以优质煤、石油、天然气、岩盐、粘土类矿产为主；陕南地区以有色金属、贵金属、黑色金属和各类非金属矿产为主。

第二节综合评价

——土地资源。海拔800米以下的平原、河川、盆地、台塬、山前洪积扇仅占土地总面积的20%左右，其余多为山地和高原。可利用土地资源（后备适宜建设用地）面积2668万亩，约占全省国土总面积的8.6%，人均可利用土地资源0.7亩。耕地后备资源不足，且多分布在陕南陕北生态脆弱区，开发利用难度大。土地资源分布与三大区域经济社会发展需求的不平衡性极为突出（见附图11）。

——水资源。总量为423亿立方米，人均水资源量1133立方米，不到全国平均水平的一半。可利用水资源总量163亿立方米，且70%集中在汛期。关中、陕北、陕南地区的水资源分别占全省19%、10%和71%，与区域人口、产业集聚度和未来发展需求不相匹配，生产、生活、生态用水压力较大。汉丹江流域、沿黄地区水资源丰富，开发利用潜力较大，后续保障能力较强（见附图12）。

——生态环境。从生态重要性看，生态重要程度高和较高的区域约占全省总面积的70%（见附图13）。从生态脆弱性看，中度以上生态脆弱区域占全省总面积的35.4%（见附图14）。水土流失、土地荒漠化、沙化和湿地退化等生态问题仍然存在，大气与地表水环境质量面临较大压力。

——自然灾害。发生频率较高，且区域性、季节性、伴生性特征突出。灾害类型主要有滑坡、泥石流、洪涝、干旱、沙尘暴等。灾害危险性总体呈现南高北低，程度高和较高的地区占全省总面积的27%，主要集中在秦巴山区、黄土高原丘陵沟壑区等区域（见附图15）。

——经济发展。我省经济发展水平空间差异较大，“两极”集聚态势明显，经济发展水平较高的地区主要集中在关中平原和榆林北部两个地区，以及区域中心城市和重要交通枢纽（见附图16~17）。

——战略选择。关中地区正在按照国家《关中—天水经济区发展规划》要求，着力打造全国内陆型经济开发开放战略高地、统筹科技资源改革示范基地、全国重要的先进制造业基地、现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。陕北地区煤、油、气、盐资源富集，是国家重要的能源化工基地。陕南地区山清水秀，水利、矿产和生物资源丰富，汉中盆地、月河川道、商丹谷地正着力打造国家级循环经济示范区（见附图18~19）。

综合以上要素评价，我省国土空间呈现如下特点：山地多而川原少，适宜开发的土地资源有限；水资源总量不足，时空分布与发展需求不匹配；能源和矿产资源丰富，开发利用前景广阔；生态重要性突出，但生态环境相对脆弱；自然灾害发生频率较高，对经济社会发展和人民群众安全威胁较大；经济综合实力提升较快，但欠发达依然是基本省情；总体开发程度不高，后续开发潜力较大。

第三节面临趋势

——城镇化水平快速提升，需要优化城乡空间结构[2]。我省正处于城镇化加快推进阶段，大量农村人口转移转化为城镇居民，既需要扩大城镇建设空间，也需要科学整理农村闲置宅基地，有效推进用地占补平衡，优化城乡空间结构。

——工业化进程加速推进，需要增加工矿建设用地。我省正处于工业化中期阶段，能源化工、装备制造、有色冶金等支柱产业及生物医药、节能环保等战略性新兴产业加快发展，这就需要适度扩大建设用地规模，进一步优化生产力布局，提高生产空间集约化水平。

——基础设施不断完善，需要占用更多的国土空间。我省交通、水利、电力等基础设施仍处于加快建设期，不可避免地需要占用部分农业用地和生态用地，满足基础设施建设的空间需求压力较大。

——积极应对气候变化，需要扩大绿色生态空间。我省仍属于欠发达省份，既要加快发展，又要妥善应对气候变化。这就需要转变以往的开发模式，尽可能地扩大绿色生态空间，提高森林覆盖率，增强固碳能力。

总之，既要满足人口增加、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障农产品供给、维护生态安全不断扩大绿色生态空间，就必须加快推进形成主体功能区，科学高效地利用国土空间。